Maggio 2014

Le funzioni tradizionali dello Stato riguardano il potere legislativo ed esecutivo, la sicurezza, la politica estera e l’amministrazione della giustizia. Nella classificazione funzionale della spesa pubblica secondo lo schema COFOG (Classification of the Functions of Government), queste funzioni sono concentrate nelle prime tre categorie: C01 servizi generali, C02 difesa e C03 ordine pubblico.

Gli ultimi dati COFOG risalgono al 2011, quando la spesa pubblica italiana era pari al 49.9% del PIL, di cui l'8,6% per i servizi generali, l'1,5% per la difesa (inclusa l'Arma dei Carabinieri) e il 2,0% per l'ordine pubblico [1].

La spesa per servizi generali è divisa in varie voci, e ci concentreremo sulle due più importanti: il costo dell'apparato legislativo, esecutivo, diplomatico, fiscale e finanziario dello Stato (2,5%) e il servizio del debito pubblico (4,8%), mentre le altre sottocategorie ammontano all'1,3% del PIL .
La difesa considera sia il costo delle Forze Armate sia quello dei Carabinieri, che andrebbe però considerato come spesa per ordine pubblico. Per questo motivo scorporeremo la spesa per l’Arma dei Carabinieri da quella delle altre tre Armi. Le spese per la difesa ammontano all'1,5% del PIL, di cui poco meno di un terzo è per l'Arma dei Carabinieri, lasciando alla difesa vera e propria circa l'1,1% del PIL [2].

La voce “ordine pubblico” include il costo delle forze di polizia (1,2%), dei tribunali (0,4%), delle carceri (0,2%) e altre voci per ulteriori 0,2 punti di PIL. Alla prima, come precedentemente detto, aggiungeremo le spese per i Carabinieri, per arrivare all'1.6% del PIL per le forze di polizia.

 

Apparato legislativo, esecutivo, diplomatico, fiscale e finanziario

Gran parte dei cosiddetti 'costi della politica' si trovano in questa voce, che include le spese dell'apparato legislativo ed esecutivo (anche degli enti locali), delle reti diplomatiche, e delle strutture fiscali e finanziarie dello Stato e degli enti locali. La spesa totale è pari al 2,5%, molto maggiore che in altri paesi paragonabili, ed è aumentata molto negli ultimi 15 anni, soprattutto a livello di Amministrazione centrale.

La seguente tabella mostra il valore in percentuale di PIL di questa voce di spesa nei maggiori paesi europei nel 2011, con l'eccezione della Spagna per cui le voci COFOG di secondo livello non sono ancora disponibili.

Voce	Germania	Spagna (2010)	Francia	Italia	UK
C0101	1,6	1,7	1,3	2,5	1,3

L'Italia spende circa un punto di PIL (intorno ai 16 miliardi) in più degli altri paesi. Per avere un termine di paragone, ciò significa che una riorganizzazione dell'apparato legislativo, esecutivo, diplomatico, finanziario e/o fiscale dello Stato secondo gli standard dei maggiori paesi europei sarebbe sufficiente a cancellare due terzi dell'IRAP, il cui gettito al netto delle partite di giro è di poco meno di 25 miliardi [3].

Molti degli apparati politici italiani hanno costi fuori linea con quelli degli altri paesi: la Camera, il Senato, il Quirinale, la Corte Costituzionale. Nonostante ciò, soltanto una frazione di questa voce di spesa può essere spiegata con i bilanci di queste istituzioni: sui costi del Parlamento i risparmi 'comparativi' possibili sono circa 700 milioni, sul Quirinale circa 100 [4], sulla Corte Costituzionale circa 25, pensioni escluse [5].

La ragione dell'entità di questa spesa non è neanche della rete diplomatica, dato che il Ministero degli Affari Esteri ha un bilancio inferiore a quello di paesi paragonabili all'Italia, come la Francia e la Gran Bretagna.

Probabilmente la differenza è nelle funzioni fiscali e finanziarie, che includono le quattro (ora tre) Agenzie Fiscali, il Ministero dell'Economia e della Finanza, e altre istituzioni. La seguente figura mostra l'aumento di questa spesa a partire dal 2000, distinguendo l'amministrazione centrale da quelle locali. L'aumento rispetto agli anni '90 è stato principalmente dovuto all'amministrazione centrale, quindi non è legato al cosiddetto 'federalismo'. Potrebbe essere la Riforma Bassanini del 1999, che ha introdotto le Agenzie Fiscali. Non si è trovata evidenza di questa tesi, ma le quattro Agenzie, Entrate, Territorio, Dogane e Demanio, entrarono in funzione nel 2001.

Le recenti notizie sui costi della Camera, nonostante le promesse dell'attuale Presidente, non lasciano ben sperare sul contenimento di questa spesa in futuro [6].

Il costo del debito pubblico

Il servizio del debito pubblico è costato nel 2011 il 4,8% del PIL, per finanziare un debito pari al 120% del PIL con un tasso di interesse medio del 4%. Il dato è nel frattempo peggiorato, per l'aumento del debito e dei tassi di interesse. Gli interessi sul debito sono pubblicati trimestralmente dall'ISTAT [7] e l'ultimo dato disponibile riguarda il secondo trimestre 2013. Dal terzo trimestre 2012 al secondo 2013 l'Italia ha speso per interessi 82 miliardi, mentre nel 2012 erano stati addirittura 85 e nel 2011 'solo' 76,5. Negli ultimi quattro trimestri, anche per via della contrazione del PIL, la spesa per interessi ha superato il 5,2% del PIL.

Con la recente riduzione dello spread è possibile che questa voce scenda leggermente in futuro. Il problema del debito pubblico rimane però enorme, visto che nel 2013 ha raggiunto il 127% del PIL, senza contare il debito della P.A. verso i creditori.

Per aggredire questa spesa occorre vendere immobili e porre i conti pubblici in sicurezza, soprattutto agendo sul tasso di crescita potenziale, che in Italia è uno dei più bassi in Europa, e in assenza di riforme continuerà ad essere basso in futuro.

Vendendo immobili e partecipazioni in aziende, almeno quelle non strategiche (la BredaMenarinibus, controllata da Finmeccanica, che però produce pullman, o le attività retail dell'ENI...) è possibile ridurre il debito del 10-15%, con un risparmio di spesa dell'ordine di mezzo punto di PIL [8].
Rimane comunque più rilevante mettere in atto misure per assicurare una maggior crescita di lungo termine per aumentare la sostenibilità delle finanze pubbliche, riducendo lo spread rispetto alla Germania.

La seguente tabella mostra la spesa per interessi dei principali paesi europei nel 2011.

Voce	Germania	Spagna	Francia	Italia	UK
C0101	2,7	2,5	2,8	4,8	3,2

Se in passato l'Italia avesse avuto politiche fiscali meno scriteriate, oggi potrebbe risparmiare circa due punti di PIL di spesa, pari a oltre 30 miliardi l'anno, sufficienti a eliminare del tutto l'IRAP e ridurre l'IRES.

Le 'misure per la crescita' - che nulla hanno a che fare con gli stimoli fiscali e monetari 'keynesiani' ma riguardano la soluzione degli innumerevoli problemi strutturali dell'economia italiana - sono un tema di enorme complessità, che non può essere trattato in poche righe: si tratta comunque del tema centrale su cui si giocherà il futuro del paese nei prossimi decenni.

 

Altre spese per servizi generali

I servizi generali includono gli aiuti esteri, i servizi generali veri e propri e altre voci. L'Italia spende in queste voci circa l'1,3% del PIL, in linea con gli altri principali paesi, esclusa la Francia che spende sensibilmente di più (il 2,3%).

Difesa

Tolti i costi dell'Arma dei Carabinieri, la spesa per l'Esercito, la Marina e l'Aeronautica ammonta a circa l'1,1% del PIL, in linea con la spesa tedesca e spagnola e molto inferiore alla spesa francese (1,8%) e inglese (2,5%). La tabella mostra la spesa militare totale e quella per il personale nei maggiori paesi europei, nel 2011.

La spesa italiana include quella per l'Arma dei Carabinieri, mentre negli altri Paesi o non vi sono forze di polizia militari, o, come nel caso della Francia, non sono a bilancio della Difesa. La spesa per i Carabinieri (5,9 miliardi totali, 5,6 per il personale) è stata eliminata: il dato non si trova nel database COFOG, ma è tratto dal bilancio del Ministero della Difesa ed è per il 2012 [9].

Voce	Germania	Spagna	Francia	Italia	UK
C02 - Totale	1,1	1,1	1,8	1,1	2,5
C021 - Personale	0,5	0,6	0,9	0,6	0,9
% Personale	45,8	59,4	49,6	48,5	35,4

Questo dato mostra che le polemiche sull'F-35 sono fondamentalmente irrilevanti, e frutto della confusione tra costo totale del programma (oltre dieci miliardi spalmati su un periodo però prolungato), spesa annua per acquisire il sistema d'arma, ed eventuali risparmi (o aggravi) per le spese operative, andando gli F-35 a sostituire mezzi più vecchi e potenzialmente più costosi da mantenere.

Dai dati di Rivista Italiana Difesa [10] parrebbe che la difesa italiana sia essenzialmente uno stipendificio, ma questi dati non coincidono con quelli COFOG. Secondo RID, circa il 67% della spesa va in stipendi, lasciando agli investimenti per acquisire sistemi d'arma (24%) e alle spese operative (9%) un ammontare risibile di un totale complessivamente già risicato. Come scritto da Rivista Italiana Difesa all'inizio del 2013, “[lo status quo] avrebbe portato nel giro di qualche anno alla paralisi operativa e funzionale dello strumento militare, ridotto a mero stipendificio”. Per affrontare questo problema bisognerebbe ridurre il costo del personale al 50% del totale, e portare le spese operative dal 9% al 25%, secondo la rivista.

I dati RID danno un totale circa 6 miliardi inferiore a quelli COFOG. Forse la differenza è nel costo delle missioni, che RID considera esplicitamente extra-bilancio. I dati COFOG non mostrano un eccesso di spesa per il personale, una volta tolti i Carabinieri la cui spesa è quasi per intero per compensi.

Per equilibrare la spesa militare è necessario ridurre il personale, in primis riducendo il numero di militari (RID propone di scendere da 180,000 a 150,000) e civili (circa 30,000), e in seconda battuta riducendo gli stipendi medi. Le Forze Armate italiane hanno quasi un Generale o un Ammiraglio ogni 400 soldati, mentre quelle USA si assestano a uno su 1.500: dagli attuali 425 occorrerebbe scendere sotto i 200.

Le Forze Armate non possono impiegare personale di età media troppo elevata, pena “la paralisi operativa e funzionale” per altri motivi paventata da RID, quindi il mero blocco del turnover non è sufficiente. Favorire la ricollocazione nel resto della Pubblica Amministrazione, e sostituire il personale civile con personale militare non più in età da ruoli operativi può accelerare il processo di riqualificazione della spesa. Passare, come proposto da RID, da 150 a 15 basi dell'Esercito potrebbe ulteriormente aiutare.

Non ha senso, trattandosi di cifre contenute, pensare invece a riduzioni della spesa complessiva e ridurre ulteriormente gli investimenti in sistemi d'arma avanzati, col rischio di ulteriore desertificazione tecnologica del Paese.

Forze di polizia

La seguente tabella mostra la spesa totale, la spesa per il personale, e il numero di agenti, assoluto e per cittadino, nei maggiori paesi europei.
Ai dati COFOG 2011 per la funzione 'servizi di polizia' sono stati sommati i 5,8 miliardi di spesa per l'Arma dei Carabinieri, quasi per intero dovuti a stipendi.

Voce	Germania	Spagna (2010)	Francia	Italia	UK
C0301 - Totale	0,8	1,5	1,0	1,7	1,5
C0301 - Personale	0,6	1,2	0,8	1,4	1,0
% spesa per personale	80	79	79	82	69
Agenti (x1.000)	244	241	211	276	167
Agenti per 100.000 cittadini	298	515	323	454	262

Si notano sin da subito stranezze: l'Italia ha più agenti di polizia della Germania, nonostante quest'ultima abbia una popolazione superiore a 80 milioni di persone, spende più di tutti gli altri paesi sia in totale che per il personale, e, con l'eccezione della Spagna, ha il più alto numero di agenti di polizia rispetto alla popolazione. La frazione di spesa per il personale è solo poco più alta degli altri paesi, Gran Bretagna esclusa.

Ne risulta che l'Italia sembri avere almeno un 30% di agenti di polizia in soprannumero, e potrebbe quindi risparmiare oltre mezzo punto di PIL in questo campo, circa 10 miliardi. L'Italia ha però condizioni particolari, data la rilevanza della criminalità organizzata, sopratutto nel Meridione. Ciò potrebbe spiegare perché l'Italia spende di più per le forze di polizia, o al contrario far concludere che nonostante l'elevato numero di agenti e l'elevata spesa la criminalità organizzata non sembra granché danneggiata: entrambe le conclusioni sembrano però affrettate.

 

Altre spese per ordine pubblico

Oltre ai servizi di polizia rientrano nella voce C02 anche le spese per i Vigili del Fuoco, i tribunali e le carceri. In queste voci la spesa italiana è in larga misura coerente con quella degli altri paesi, e non sembra ci siano motivi per tagliare la spesa a riguardo, complessivamente pari allo 0,8% del PIL.
D'altra parte, i gravi problemi dell'Italia riguardanti la giustizia, civile e penale, e il sistema penitenziario non sembrano dipendere dai livelli di spesa, e non c'è motivo di aumentarli. La seguente tabella mostra i dati in miliardi anziché in percentuale di PIL.

Voce	Germania	Spagna (2010)	Francia	Italia	UK
C0303 - Tribunali	10.750	4.233	4.882	6.064	9.182
C0304 - Carceri	2.670	1.860	3.107	3.782	5.689

Conclusioni

L'Italia potrebbe risparmiare fino ad un punto di PIL sul funzionamento dell'apparato legislativo, esecutivo, diplomatico, fiscale e finanziario dello Stato, ma questo risparmio aggregato non è imputabile a singole funzioni dello Stato (come la Camera dei Deputati) sulla base dei dati pubblici, ed è forse dovuto a duplicazioni funzionali tra i Ministeri economici e le Agenzie Fiscali.

Si potrebbero anche risparmiare almeno due punti di PIL dal servizio del debito pubblico se il debito scendesse ai livelli degli altri paesi, e se il costo medio del debito, che in Italia è elevato per via dello spread, scendesse. Purtroppo ciò non si può fare rapidamente, anche se le privatizzazioni e le dismissioni immobiliari aiuterebbero. L'elemento fondamentale per rendere sostenibile il debito pubblico sono le politiche per la crescita, e quindi la spesa per interessi è soltanto formalmente un problema di politica fiscale, richiedendo invece interventi strutturali.

La spesa per la Difesa, al netto di quella per l'Arma dei Carabinieri, è relativamente bassa: riducendo il personale civile e militare della Difesa e il numero di ufficiali di alto grado sarebbe possibile aumentare le spese per investimenti e soprattutto le spese operative, sviluppando Forze Armate piccole ma meglio addestrate ed equipaggiate. Non ha senso parlare di risparmi complessivi, a meno di non voler eliminare del tutto la funzione Difesa.
La spesa per i servizi di polizia, aumentata della spesa per i Carabinieri, è invece maggiore che negli altri paesi, esclusa la Spagna, per via dell'elevato numero di agenti. Su questa voce è forse possibile risparmiare circa mezzo punto di PIL, ma l'Italia ha peculiarità quali un forte radicamento della criminalità organizzata che rende i confronti internazionali difficili.

Complessivamente si potrebbero risparmiare fino a 3,5 punti di PIL sulle voci di spesa delle prime tre categorie COFOG, a fronte di una spesa totale per queste voci pari al 12,1% del PIL. Solo una frazione di questo aggiustamento è realizzabile in una sola legislatura, visto che per la maggior parte proverrebbe dal contenimento della spesa per interessi.

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[1] http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_a_exp&lang=en
[2] http://www.liberarelitalia.it/spesa.php, http://www.brunoleonimedia.it/public/Papers/IBL-SR-Spesa_Pubblica.pdf
[3] http://www.liberarelitalia.it/fisco.php
[4] http://www.brunoleonimedia.it/public/Focus/IBL_Focus_223-Monsurro.pdf
[5] http://www.lavoce.info/la-corte-costituzionale-costi-sprechi-scandalo/
[6] http://www.lavoce.info/la-spesa-della-camera-continua-ad-aumentare/
[7] http://www.istat.it/it/archivio/100391
[8] http://www.liberarelitalia.it/cap_debito.pdf
[9] http://www.difesa.it/Amministrazionetrasparente/bilandife/Documents/DPP_2013_2015.pdf
[10] http://catalogo.casd.difesa.it/Document.htm&numrec=031448957962070

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