Luglio/agosto 2017

Un’America sempre più incerta e schizofrenica, una Cina che non sembra avere molta voglia di rilevare la carica di “gendarme del mondo”, un contesto sempre più multipolare: ora è il momento, per l’Europa, di accreditarsi nel campo della difesa come vera potenza regionale. Ecco quel che si è fatto e quel che resta ancora da fare.

Può darsi che stavolta, come scrive un Giuliano Ferrara “stregato dalla riemersione di una dimensione politica seria, rilevante, sulla linea che collega Parigi e Berlino”, “il sonno della ragione a Washington e a Londra” finisca (finalmente) per generare “il mostro di una nuova Europa continentale intesa come soggetto della politica mondiale e modello di amministrazione e di governo”.

Donald Trump ha delineato una prospettiva di politica internazionale più vicina al nazionalismo e al protezionismo degli anni Trenta di qualunque cosa si sia mai vista dalle parti della Casa Bianca dal 1945 e ha liquidato le istituzioni alla base dell’ordine mondiale messo in piedi dopo la seconda guerra mondiale. L’imprevedibilità, l’irrazionalità ed il populismo di Trump hanno finito per comprometterne definitivamente la legittimità in quanto strumenti per regolare il capitalismo (già messa in discussione dal crac del 2008) e privato di ogni credibilità la loro garanzia di sicurezza. Una situazione che la cancelliera tedesca Angela Merkel ha sanzionato dichiarando: “I tempi in cui potevamo fare affidamento completamente sugli altri sono finiti da un pezzo. Noi europei dobbiamo prendere il nostro destino nelle nostre mani”.

Ovviamente non è un caso se, quando si cerca di identificare le strade che consentirebbero di rilanciare l’integrazione europea, una delle prime proposte che vengono avanzate sia sempre quella di dar vita a una “difesa comune”. “Oro e ferro”, la moneta e la difesa, sono da sempre alla base di ogni costruzione statale. L’Unione Europea ha già sottratto alla responsabilità degli stati membri la gestione della moneta. E se si vuole fare sul serio, dopo l’oro, tocca al ferro diventare patrimonio comune a tutti i membri della Ue, superando il monopolio dei singoli Stati.

Nel cantiere per ristrutturare l’Unione europea che si aprirà al termine del ciclo elettorale in corso nei suoi più importanti stati membri, i lavori potrebbero dunque concentrarsi sulla costruzione del fondamentale pilastro della difesa comune. Specie se si considera che ormai sono in tanti, a cominciare dalla cancelliera tedesca, Angela Merkel, ad essersi convinti della necessità di trasformare l’Europa (e dunque la Germania) da semplice potenza economica in un attore militare e diplomatico decisivo nel mondo.

Al solito, per alcuni è un’idea fantastica, per altri un incubo. Ogni federalista che si rispetti è convinto che una forza di difesa comune sia ciò che serve all’Europa per rilanciare la sua posizione nel mondo, ma non mancano quanti (non solo a Londra) inorridiscono all’idea di un potenziale rivale della Nato.

Cominciamo da qui. La partnership transatlantica tra gli Stati Uniti e l'Europa è stata il cardine della Grand strategy americana e l’architrave su cui ha poggiato la costruzione europea per più di mezzo secolo. Ora si è incrinata. Durante la campagna presidenziale del 2016, Donald Trump ha spesso ripetuto che la Nato è obsoleta, ha accusato gli alleati europei dell'America di “non pagare la loro parte dei costi” e ha detto che “gli Stati Uniti devono essere pronti a lasciare che gli europei si difendano da soli”.

Non sorprendentemente, la sua elezione ha fatto suonare il campanello d'allarme in Europa, e il suo comportamento imprevedibile, da quando ha assunto l'incarico, non ha fatto che accrescere le preoccupazioni europee. Come possono, i partner europei dell'America, fidarsi del loro alleato principale, se il presidente degli Stati Uniti vive in una realtà virtuale che ricava da Fox News e dagli oscuri complotti evocati da Steve Bannon? Come si fa a fidarsi di un presidente che, invece dei normali canali governativi, per gestire delicate questioni diplomatiche preferisce contare su loschi politici ucraini, su qualche truffatore e sul suo avvocato personale?

Va detto che il segretario della Difesa James Mattis e il vicepresidente Mike Pence hanno cercato di rassicurare gli alleati degli Stati Uniti alla Conferenza sulla Sicurezza di Monaco. Entrambi hanno rilasciato dichiarazioni roboanti a favore della Nato - e Pence ha detto anche che il vincolo e la promessa americani sono “incrollabili” - ma i loro messaggi non sono stati privi di ambiguità. In particolare, Mattis ha avvertito le controparti della NATO che, se la loro spesa per la difesa non dovesse raggiungere almeno il 2% del Pil, gli Stati Uniti potrebbero attenuare il loro impegno nei confronti dell'Europa.

La preoccupazione ricorrente per la spesa europea per la difesa è comprensibile, ma non è questo il punto. Perché? Perché il problema principale non è l'insufficiente capacità potenziale e neppure la mancanza di risorse mobilitate. La sola minaccia militare concreta ed attuale che l'Europa fronteggia oggi è una resuscitata Russia (sebbene questa minaccia potrebbe non essere così grande come vanno dicendo gli allarmisti) e i membri europei della Nato hanno i mezzi per fronteggiarla per conto loro. Senza gli Stati Uniti ed il Canada, i membri europei della Nato hanno quasi quattro volte la popolazione della Russia ed il loro Pil congiunto è più grande di almeno 12 volte; e più importante ancora, perfino agli attuali (apparentemente “inadeguati”) livelli di spesa, ogni anno i membri europei della Nato (sempre senza contare Stati Uniti e Canada) spendono almeno cinque volte di più per la difesa di quanto riesca a fare la Russia.

In altre parole, il problema non è la quantità di denaro che i Paesi europei devolvono alla sicurezza nazionale. Il problema, piuttosto, è che non spendono questi fondi in modo efficace e non coordinano le loro attività di difesa quando potrebbero. Nonostante numerosi tentativi, la “Politica di difesa e sicurezza comune” dell’Europa (promessa da molto tempo) resta ancora un’aspirazione. A ben guardare, il suo fallimento non è una sorpresa, perché si tratta di un’iniziativa dell’Unione e, come sappiamo, la Ue è ancora più un insieme di stati nazionali che una comunità pienamente integrata.

Il punto chiave, comunque, è che non si risolve il problema buttandoci sopra una somma di denaro (si tratti di euro, di corone o di zloty) più grande. Il che ci dice, inoltre, che, se anche la Nato dovesse riuscire a soddisfare le richieste degli Stati Uniti (portando tutti i suoi membri sopra l’obiettivo canonico del 2 per cento del Pil), ciò non basterebbe a migliorare l’equilibrio di potere globale, se non si comincia finalmente a spendere il denaro più efficacemente. In altre parole, focalizzarsi unicamente sulla “spesa per la difesa in relazione al Pil” è una prospettiva miope e fuorviante.

Anche le pressioni americane sull’Europa affinché spenda di più minacciando di ridurre il proprio impegno sono contraddittorie. Ammonendo che gli Stati Uniti potrebbero “attenuare” il loro sostegno, il segretario della Difesa Mattis intendeva dire alle controparti europee che, se non cominciano a spendere di più, non possono più contare sugli Stati Uniti. Il che implica, tuttavia (è l’altra faccia della medaglia), che se dovessero raggiungere l’obiettivo del 2% del Pil, allora l’impegno di Washington è garantito. Ma questa è la ricetta per fare in modo che l’Europa si limiti a fare il minimo indispensabile per tenere buono lo zio Sam in modo che l’America resti il suo protettore di prima e di ultima istanza.

Da un punto di vista strategico, fare in modo che l’Europa si faccia carico della propria difesa è significativo solo se ciò permette agli Stati Uniti di ridurre le risorse che destinano alla sicurezza europea, in modo da concentrare un’attenzione maggiore ad altri teatri, come l’Asia. E dato l’enorme squilibrio tra il potenziale militare dell’Europa e quello dei suoi potenziali nemici, questa formula non dovrebbe essere difficile da negoziare. Invece del consueto balletto in cui gli americani minacciano di fare di meno ma non ne hanno davvero l’intenzione, gli Stati Uniti e i Paesi europei dovrebbero sviluppare un piano a lungo termine per ridurre l’impegno americano (più o meno) permanentemente (o almeno finché non ci sia una minaccia seria all’equilibrio di potenza europea). Come hanno spiegato John Mearsheimer e Stephen M. Walt, fintanto che non c’è nessun Paese potenzialmente predominante in Europa (e la Russia non ha i requisiti) non è necessario che gli Stati Uniti assumano un ruolo guida nel difenderla.

A ben guardare, tutto questo parlare dei livelli di spesa relativi non è altro che “politica simbolica”. Quel che i politici americani stanno in realtà dicendo è che non è bello che, mentre gli americani spendono il 3.5% del Pil sulla difesa, in Europa (o anche in Asia) i loro (ricchi) alleati spendano meno del 2%. E hanno ragione: pare davvero brutto. Ma se i politici americani riescono in qualche modo a strappare agli alleati europei un lieve aumento della spesa, possono poi tornare dai loro elettori a rivendicare il successo, anche se in questo modo non si riduce affatto l’onere americano della difesa e non si rende neppure l’Europa più sicura.

Alla fine, insistere continuamente sulla condivisione del fardello distrae l’attenzione dalle sfide più serie che minacciano la partnership transatlantica. La prima sfida è la mancanza di una sua convincente motivazione strategica. Diciamoci la verità: Trump non ha completamente torto a sostenere che la Nato sia obsoleta (almeno nella sua forma attuale), perché è stata creata per avere a che fare con un problema (l’Unione Sovietica) che non c’è più. È dura giustificare un impegno americano così gravoso per la difesa dell’Europa quando non c’è nessuna nazione potenzialmente egemone e le nuove missioni che la Nato ha intrapreso dopo la fine della Guerra Fredda (Afghanistan, Libia, ecc.) sono andate piuttosto male. E nemmeno l’altro scopo implicito della Nato (“to keep the Germans down”) ha più grande rilievo, nonostante il ruolo centrale della Germania nella Ue. Con una popolazione declinante e che invecchia rapidamente, la Germania oggi non potrà mai aspirare all'egemonia europea.

La seconda sfida deriva dalla stessa disunione europea, specialmente a seguito della crisi finanziaria del 2008, della crisi dell’eurozona e della Brexit. Le forze centrifughe in Europa rendono ancora più improbabile che i suoi stati membri possano creare efficienti forze armate “completamente europee”, anche se a ciascun Paese riuscisse di aumentare (un po’) il proprio livello di spesa. E certamente gli europei non si cimenteranno nel duro lavoro per creare una autentica capacità paneuropea di difesa se restano convinti che lo zio Sam resterà nei paraggi pronto a tirarli fuori dai guai.

Trump ha poi peggiorato la situazione abbracciando la Brexit e offrendo un sostegno retorico ai leader xenofobi di estrema destra come Marine Le Pen, apertamente ostili all’idea dell’unità europea. Le cose, grazie al cielo, in Olanda e in Francia sono andate per il verso giusto. Ma un tale approccio è proprio quello che oggi Washington non dovrebbe avere. Se l'America vuole che l’Europa assuma maggiori responsabilità per la propria sicurezza, l’ultima cosa da fare è quella di minare il (sempre più) delicato ordine politico europeo. Un’Europa guidata da politici come Le Pen o Geert Wilders non sarebbe un’Europa sufficientemente stabile e sicura da prendersi cura di se stessa in modo che gli Stati Uniti possano concentrare le proprie energie altrove. Se davvero Trump vuole fare in modo che gli Stati Uniti non debbano più occuparsi della protezione dell’Europa, sostenere gli xenofobi europei e coccolare Vladimir Putin non è la strada giusta. Ma, ovviamente, non c'è ragione di aspettarsi da questo presidente un pensiero strategico chiaro, coerente e costante.

Anche per questo motivo la Germania fa sul serio ed il governo tedesco si sta dimostrando disposto a procedere verso l’integrazione militare europea. E quest’anno, lontano dall’attenzione dei media, la Germania e due dei suoi alleati europei, la Repubblica Ceca e la Romania, hanno silenziosamente fatto un passo avanti radicale verso un qualcosa che assomiglia ad un esercito UE, evitando le complicazioni politiche che questo passo comporta: hanno annunciato l’integrazione delle loro forze armate.

Come ha documentato Foreign Policy, “l’intero esercito della Romania non si unirà alla Bundeswehr, né le forze armate ceche diventeranno una semplice divisione tedesca. Ma nei prossimi mesi, ciascun Paese integrerà una brigata nelle forze armate tedesche: l’81esima Brigata meccanizzata della Romania si unirà alla Divisione delle forze di risposta rapida della Bundeswehr, mentre la 4a Brigata di dispiegamento rapido della Repubblica Ceca, che ha servito in Afghanistan e in Kosovo ed è considerata la punta di lancia dell’esercito ceco, diventerà parte della Decima divisione blindata tedesca. Così facendo, seguiranno le orme di due brigate olandesi, una delle quali è già entrata a far parte della Divisione delle forze di risposta rapida, mentre l’altra è stata integrata nella Prima divisione blindata della Bundeswehr”. Insomma, “sotto la blanda etichetta del Framework Nations Concept, la Germania ha lavorato a qualcosa di molto più ambizioso: la creazione di quella che sostanzialmente è una rete di mini-eserciti europei, guidata dalla Bundeswehr”. Oggi, insomma, è già in corso una “rivoluzione silenziosa sulla Difesa, in parte fuori dagli schermi radar dell’opinione pubblica”.

Va da sé che la storia continua a pesare e che il quadro di riferimento per un ruolo militare più attivo della Germania nel mondo non può che essere l’Ue. Ed ora l’elezione di Emmanuel Macron in Francia rappresenta un'altra svolta. Le sue prime scelte e posizioni in materia di difesa dimostrano infatti che anche Macron vuole fare sul serio. E in materia di difesa e sicurezza, la “volontà politica” è tutto.

Anche perché, come ha ricordato il generale Giuseppe Cucchi, per poter dar vita ad una Difesa europea dobbiamo risolvere diversi problemi. A cominciare proprio dall’esistenza di un’altra organizzazione internazionale, la Nato, “che si presenta ormai da decenni come l’incontrastata ed efficace monopolista del mercato della difesa e della sicurezza occidentale”; senza contare gli ostacoli che derivano “dalla presenza in Europa di industrie per la difesa che, al di là di tutti gli accordi di coproduzione e del tentativo di razionalizzarne l’output compiuto anni fa creando in ambito Unione una Agenzia Europea degli Armamenti (Eda), sono rimaste essenzialmente nazionali” e dalla “difficoltà di integrare nel sistema la componente nucleare costituita dalla ‘Force de frappe’ francese, ultima risorsa atomica rimasta all’Europa dopo la secessione del Regno Unito”.

Niente, tuttavia, di insormontabile. Secondo Cucchi, “col tempo la Germania potrebbe infatti crescere e, prendendo coscienza di se stessa, assumere in ambito europeo lo stesso ruolo che gli Stati Uniti svolgono in sede Nato. All’Agenzia per gli armamenti potrebbero essere affidati poteri di razionalizzazione del contesto produttivo generale, cercando magari di compensare con una maggiore aggressività sul mercato internazionale ciò che le nostre industrie perderebbero su quello europeo. La dottrina del nucleare francese, come già indicato, dovrebbe nel contempo esser fatta evolvere verso il concetto di 'dissuasione condivisa'.”

Il vero ostacolo rimane però l’assenza di una politica estera comune dell’Unione. Oggi che è in discussione la natura dell'ordine mondiale, che il mondo sta andando verso la formazione di blocchi regionali che svolgeranno il ruolo degli stati nel sistema vestfaliano; in un mondo in cui le strutture continentali come l'America, la Cina, e forse l'India e il Brasile, hanno già raggiunto la massa critica, per l'Europa effettuare la transizione al rango di unità regionale è ormai una necessità.

Oggi il sistema internazionale – com’è stato costruito dopo la seconda guerra mondiale – è irriconoscibile. La causa? L’ascesa delle potenze emergenti (la Cina, l’India, ecc.), la globalizzazione dell’economia, il trasferimento, storicamente senza precedenti, di ricchezza relativa e di potere dall’Ovest all’Est del mondo (quello che Fareed Zakaria ha chiamato “The rise of the rest”) e l’influenza crescente dei nonstate actors (mondo degli affari, tribù, organizzazioni religiose e perfino network criminali). Tra non molto, dunque, il sistema internazionale sarà un sistema globale multipolare con un divario di potenza sempre più contenuto tra Paesi sviluppati e Paesi in via di sviluppo. Inoltre, non cambiano soltanto i protagonisti, ma cambia anche la portata delle questioni transnazionali decisive per la prosperità globale: l’invecchiamento della popolazione nei Paesi sviluppati, i limiti crescenti nell’energia, nel cibo, nell’acqua e le preoccupazioni circa il cambiamento climatico rischiano di limitare quella che rimane un’epoca di prosperità senza precedenti.

Il guaio è che, storicamente, i sistemi multipolari emergenti sono stati più instabili di quelli bipolari o unipolari. In altre parole, è probabile che le rivalità strategiche continuino a ruotare attorno al commercio, agli investimenti, all’innovazione e all’acquisizione tecnologica, ma non è da escludere una corsa agli armamenti, all’espansione territoriale e alle rivalità militari simile a quella del XIX secolo. Questa nuova realtà non ha un esito scontato. Anche perché gli Stati Uniti rimarranno il Paese più potente, ma saranno meno dominanti. E le declinanti capacità economiche e militari faranno emergere le contraddizioni tra le priorità interne e quelle di politica estera.

Ovviamente, se gli USA, che hanno agito per anni come il governo di fatto del mondo, ora si comportano come un Paese qualunque, il mondo avrà meno governo. Non è detto, infatti, che la Cina e “il resto” abbiano i soldi e l’inclinazione per rilevare le responsabilità americane. Non è l’ora, per l’Europa, di provare davvero a realizzare un’unità significativa?

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